马庆钰教授与中国社会组织发展战略课题组的曹堂哲、谢菊教授近日以中国社会组织十三五期间的发展目标为焦点，在《中国行政管理》杂志2015年第四期发表长篇研究论文“中国社会组织发展指标体系建构与预测”。论文认为：在中国开启治理时代与国民经济和社会发展即将迎来新的五年发展阶段之际，为社会组织领域构建发展指标体系，引导其在治理现代化要求下与国家新五年规划协调发展，是一项重要的基础工作。马庆钰教授等受国内外相关研究成果启发，按指标体系构建与预测需遵循的全面性、系统性、执行性、引导性原则，首次建立了由4个维度、32个定量和定性指标构成的中国社会组织发展指标体系，并利用现有数据条件，参照中国新一届政府的改革政策导向和国外社会组织的一般趋势，对截至到2020年期间的中国社会组织发展进行引导和预测，填补了我国社会组织领域发展指标体系的空白。
全文如下：
一、引言
国家治理体系和治理能力现代化目标的提出，开启了中国的治理时代。社会领域的发展和社会组织的成长，成为影响治理进程的重要因素之一。因此，具有支持性的政策创新和具有指引性的一套指标体系，就成为十分重要的基础工作。尤其在国家国民经济和社会发展2015-2020年规划的编制当中，与之协调的社会组织发展指标更是不能缺少的内容。迄今为止，中国还缺乏一套比较全面、比较成型和具有操作指引性的这类指标。
从国内实践来看，在已有的深圳、江苏、安徽、吉林、云南、宁夏等地方的社会组织发展规划中，只有“组织数量增长”、“达标比例”、“从业人员”等个别和零散的定量指标以及“形成完备监管和自律体制”、“实现政社分开”、“实施信息披露制度”和“更好发挥社会组织作用”等模糊定性指标。带有间接相关性的《国家民政事业发展第十二个五年规划》的指标中，也只是突出了“社会组织增长数”和“社会工作者增长数”两个指标。这显然不具有指标的完备性。
从研究现状看，国内也没有出现具有实践参照意义的社会组织发展标准体系。虽然有学者提出了“社会组织对经济和社会发展贡献的统计指标体系”，拟从总量规模、结构分布、发展速度、发展效益、社会评价五个方面来测定社会组织发展情况（谭永生，2008），但因为没有实际参考数值，尚不具有操作条件。
比较而言，霍普金斯大学萨拉蒙(Lester M.Salamon)和索克洛斯基(S.Wojciech Sokolowski)开发的“非营利部门国际指数”，具有一定应用参考性。理由是：第一，数据基础比较可信。联合国统计委员会同意在国家账户系统中采用新设计的非营利机构手册，该手册收集的数据为约翰?霍普金斯全球公民社会指数提供了数据基??；第二，样本国家具有代表性。其数据采集来自于西欧、北美、亚洲、中欧、东欧、拉丁美洲的36个国家，该项目公布了34个国家的统计数据，其中包括17个发达国家和17个发展转型国家 的数据，具有可信性；第三，关键指标可量化。该指标框架包括3个维度10多项指标：第一维度“社会组织能力”，包括“全职雇员人数占经济活动人口比例”、“志愿者人数占经济活动人口比例”、“慈善捐赠占GDP比重”、“社会组织从业人员多元分布程度”等指标；第二维度“社会组织可持续性”，包括“社会组织运营收入占总收入比重”、“政府支持占总收入比重”、“志愿服务者占成人比例”、“法制环境”（制度需求/制度供给/政府绩效）等指标；第三维度“社会组织影响力”包括“社会组织的增加值占GDP比重”、“社会服务类社会组织从业人数占第三产业就业的比重”、“倡导类社会组织人员占成人比重”、“社会组织支出占GDP比重”等指标。（萨拉蒙和索克洛斯基，2007:76-85）
虽然“非营利部门国际指数”具有一定的操作性，但直接用于中国2014年之后的中长期发展规划尚有局限。鉴于此，我们在其方法基础上，对测量维度进行调整，对量化指标进行筛选，并补充定性指标，最终构建了定量和定性结合、尽量符合中国实际、具有一定引导意义的社会组织发展规划指标体系。
二、社会组织发展的定量指标与预测
1.定量指标的设定。根据中国的实际情况，考虑到统计数据的有效性和可得性，我们从“非营利部门国际指数”中筛选出5项关键指标。此外，又增加了“社会组织增长”和“社会工作专门人才增长”2项指标。作为中国社会组织未来发展的量化指引，这些指标是：
（1）全职雇员人数占经济活动人口比重。用于测量社会组织领域对于国家就业的影响和贡献，促进国家建立和完善促进社会组织就业的相关政策。
（2）社会组织总支出占GDP比重。用于测量社会组织的资源获取能力和在社会服务中的地位和作用。
（3）社会组织增加值占GDP比重。增加值是组织在服务过程中新增加的价值，是提供物质产品和服务的价值超过成本的差额部分，用于测量社会组织部门对整个国民经济的贡献份额。也可用于测量对第三产业增加值的贡献份额。
（4）志愿者人数占经济活动人口。用于测量符合志愿者含义的人群在有劳动能力参加社会经济活动的人口中比例，引导社会志愿精神和自我服务能力。
（5）慈善捐赠占GDP比重。这项指标是影响社会组织发展的基础性支持因素，用于测量社会成员的慈善贡献水平和社会慈善文化的成熟程度。
（6）社会组织增长总个数。将增长个数作为社会组织发展因素具有很大局限性，数字本身并不代表质量。但在任何情况下数字都是一个非常直观的参数，如果将这项标准与有关质量指标结合使用，仍然对社会组织发展具有观察和激励作用。
（7）社会工作专门人才增长。社会工作专业人才是具有一定社会工作专业知识和技能，在社会服务提供、社会政策制定、社会组织管理中具有关键作用的专门人员。这项指标用以测量社会组织发展的专业化程度。
2.对社会组织发展的预测方法。我们做了两种预测。一种是根据以往的年度变化数据，对中国社会组织自然增长进行预测，即在保持自然趋势状态下，到2020年社会组织关键指标达到的程度；另一种是，以“非营利部门国际指数”相关均值作对比数值，预测2014-2020年各项关键数值应当达到的程度。第一种预测的自然增长值和第二种预测的参照增长值之间的差距，成为国家在今后7年中努力填补的空间，即通过体制改革、机制创新、政策调整，争取从自然增长状态达到相应参照增长值的水平。在这个思路下的预测方法是：
第一步，获取相关数据。量化指标研究离不开数据，基本准则是可得、客观、齐全。但由于社会组织基础统计指标、统计体系、统计口径不够成熟，数据获得困难重重，数据残缺不全，可信度也受到统计口径的限制。在现有条件下，我们只能依据国家民政部《社会服务发展统计公报》、《民政事业发展统计公报》、国家统计局《国民经济和社会发展统计公报》和官方文件、领导讲话中出现的官方数字。遇到数字缺失的情况，则使用相关数据进行可能性推算。
第二步，计算自然增长值。自然增长值是自在趋势，是进行社会组织发展值比较的量值之一。本文根据年均增长值预测自然增长值①。年均增长值的计算方法是：
年均增长值=(N首年+1+N首年+2+ ┄+N首年+j)/J ②
因为中国社会组织的发展在2006年之后的增长态势相对较为稳定，因此我们将2006~2013年作为年度均值计算期间。首先根据此间所需要的量化指标总量数值计算年均增长值，再据此预测2014-2020年社会组织相关指标的自然增长值。
第三步，建立发展参照值。发展参照值是与自然增长值进行权衡比较的另一量值。我们参考“非营利部门国际指数”筛选关键指标，并将17个发展转型国家平均值（以下简称“17国均值”）和所有34个各类国家的平均值（以下简称“34国均值”）分别作为发展参照值，逐年计算中国社会组织的2014-2020期间的预期增长数。我们认为，中国是发展中国家，达到17国均值应是最低限度；中国又是发展中国家中的强者，达到包括发展中国家和发达国家的34国均值，也并非过分要求。到底如何取舍，需要根据计算结果和中国实际，最终选定一个比较现实的发展参照值。除了“社会组织增长”和“社会工作专门人才增长”参照值外，其他如“全职雇员人数占经济活动人口比重”、“社会组织增加值占GDP比重的均值”、“志愿者人数占经济活动人口比重”、“慈善捐赠占GDP比重”均直接从“非营利部门国际指数”选取，“社会组织总支出占GDP比重”均值则经推算所得。③
（7）社会工作专业人才数量。社会工作专业人才是具有一定社会工作专业知识和技能，能够提供社会服务、进行相关政策管理和从事社会组织管理的专门人员。这项用于测量社会组织从业人员专业化程度的指标，主要来自于国家职能部门已经出台的政策。按照民政部《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011-2020年）》，到2015年，社会工作专业人才总量增加到50万人，其中具有社会工作师职业水平证书或达到同等能力素质的中级社会工作专业人才达到5万人，具有高级社会工作师职业水平证书或达到同等能力素质的高级社会工作专业人才达到1万人。到2020年，社会工作专业人才总量目标是增加到145万人。
三、社会组织发展的定性指标与引导
与定量指标相补充的还有社会组织发展的定性指标。此处的“定性”是指社会组织发展的性质、结构和程度。这些指标与社会组织发展联系紧密，具有重要的约束与引导作用。根据调查研究和与专家学者、实际工作者的多次讨论，最终筛选和确定了与社会组织发展有重要关联的25项定性指标。
定性指标1.社会组织结构的合理化。合理化的方向是，优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，包括继续加大促进非公募基金会等支持性社会组织的发展力度，促进公共服务供给结构的优化，引导更多社会组织提供基本公共服务。未来7年的方向是，在现有机构状况基础上，通过政策杠杆，培育支持四大类公益组织和民办非企业组织，以及支持类社会组织尤其是非公募基金会优先发展，到2020年占登记社会组织的绝大多数。
定性指标2. 行业协会商会普遍实行“一业多会”。在竞争中的生存和发展能力是衡量社会组织充满活力的重要影响力指标，“一业多会”是打破垄断，推动同业社会组织之间良性竞争的改革举措，是推动社会服务领域资源配置合理化的新机制。建议对社会服务领域形成广泛影响的行业协会商会，到2020年基本实现“一业多会”，形成普遍竞争。
定性指标3.评估达“3A”以上社会组织占总数比例。根据民政部5个级别的评估等次，“5A”是优秀，“4A”是良好，“3A”是合格，“2A”是较差，“1A”是差。各等次都对应一系列评价标准。在2015达“3A”以上社会组织占总数的比例达到多数，2017年达到大多数，2020年达到绝大多数。
定性指标4.社会组织信息披露与透明。在规划发展中，信息披露将成为一项具体管理内容，要在各类社会组织章程中专门要求，对社会组织内部信用管理体系和信息披露，年度工作报告、重大活动和财务状况、组织主要负责人相关收入与福利待遇等信息，都要提高公开性和透明度。要求2015年趋于公开，2017年基本公开，2020年普遍公开。
定性指标5.社会对社会组织诚信的满意度。借助于社会组织信用信息体系进行测量，目标是在2015年社会对社会组织的诚信满意度达到一般满意程度，2017年达比较满意程度，2020年达到普遍满意程度。
定性指标6.民政部门直接登记社会组织占年度登记总数比重。直接登记是破除双城管理的基本体现，弱化挂靠和直接登记有利于实现政社分开和社会组织发展。根据十八大和第七次机构改革和职能转变的部署，要落实直接登记的改革措施，在民政部门直接登记的社会组织占年度总量的比重，到2020年时占大多数。
定性指标7.行政机关与行业协会商会脱钩。根据2013年政府机构改革路线图，按照人员、财务、资产、职能、机构“五脱钩”要求，2014年逐步推行，2015年底基本完成，2017年实现完成。
定性指标8.现职领导干部退出社会组织兼职。这是政社分开的进一步目标。兼职一般都是有影响的机关领导，他们的权力影响总会对社会组织资源配置公平性和社会组织的自主性产生干扰，应按照政社分开要求，启动领导干部在其他社会组织兼职的清理工作，2020年实现现职领导干部普遍退出社会组织兼职。
定性指标9.公共权力机关发起成立的社团实现脱钩转型。党政权力系统具有在权力、管理、财物等方面的特殊性，有自己特殊的组织机制和行动方式，如果再成立“非政府组织”的社团，不仅与政府性身份相矛盾，而且影响社会组织环境健康。目前在国家各类机关中自上而下存在的“非政府组织”现象，需要限期清理、脱钩和转型。目标是2015年启动试点，2017年全面展开，2020年基本完成。
定性指标10.官办社会组织分类改革的进展程度。不仅行业协会商会限期进行政社分开外，凡具有官方和行政色彩的社会组织都应当按照政社分开的精神，制定改革时间表，启动分类改革，逐步实现去行政化、去特权化。要求除人民团体以外的官办社会组织2015年启动改革， 2020年取得显著成效。
定性指标11.政府性社会组织发展基金的民间化。针对2012年以后地方成立政府性社会组织发展基金的普遍趋势，为了避免“政府建社会”和新的政社不分弊端，设立政府基金民间化程度指标加以引导。要求各地逐步加大民间资本在政府性基金中的比重，到2020年民间资本在政府发起的社会组织发展基金中要达到半数及其以上，弱化政社不分的条件。
定性指标12.以法律为保障的社会组织独立地位得到明确。这是权责明确的最终状态。其中涉及党委、政府、社会组织之间各自的功能作用和权力责任。尽管这个权责范畴比较模糊，但只要依法保障社会组织做到“五自四无”①，就基本实现了权责明确的目标。指标程度是2015年部分组织实现“五自四无”，2017年多数组织实现“五自四无”，2020年普遍实现“五自四无”。
定性指标13.社会组织中党建工作的规范化。所谓规范化，是在保障社会组织独立性前提下，开展执政党组织的党建工作，通过党员在社会组织中的带头作用，引导社会组织健康发展，发挥党组织的保障作用，促进党组织和社会组织的良性互动和积极合作。指标要求2015年开始推动规范化，2017年基本规范，2020年普遍规范。
定性指标14.以章程为核心的社会组织内部治理机制得以完善。章程是社会组织内部的“宪法”，治理机制是社会组织内部决策、执行和监督三权相互制衡，保障组织成员公平参与，组织主旨有效落实和组织服务规范的可靠保障，是依法自治的根本。对此的要求是2015年至少半数组织有完善的内部治理机制，2017年大多数组织有完善的内部治理机制，2020年绝大多数社会组织有完善的内部治理机制。
定性指标15.加入自律联盟的社会组织占总数的比例。建立与发展自律联盟和自律公约是下一步社会组织发展中的一个趋势，需要通过政策加以引导。指标要求2015年至少半数的组织加入自律联盟公约，2017年多数组织加入，2020年绝大多数组织加入。
定性指标16.政府向社会组织购买公共服务。要求各级政府通过公布购买清单、按照公正购买程序和合理增加财政资金来支持对社会组织承担社会服务工作。在2013年国家购买服务的财政额度基础上，设定2014-2020年期间的增加幅度，逐步实现政府购买服务的规范化。
定性指标17.对社会组织的税收优惠政策。作为对社会组织最为重要的支持工具，需要根据国际经验来进一步加大与公益慈善相关的税收比例，并通过修订相关法律来保证政策能方便落实，真正对社会组织发展起到有力的杠杆作用。要求2015年形成合理并易于执行的系统政策，2017年能够基本执行到位， 2020年普遍执行到位。
定性指标18.建立与国际接轨的当代社会组织统计体系。现有国家统计和部门统计数据中，关于社会组织、事业单位与非营利部门之间的关系没有理顺，与联合国统计委员会的《非营利机构手册》的统计口径和统计标准差异性较大，统计数据的残缺和失真进一步导致政策制定的盲目和偏差。建议尽快理顺非营利部门、事业单位和社会组织之间的关系，建立与国际接轨的非营利统计口径和统计标准体系。努力方向是2015年提出与国际接轨的社会组织统计体系，2017年初步规范运行，2020年常规运行。
定性指标19.社会组织备案制度发展程度。作为登记制度改革的配套措施，2003年从青岛开始探索至今已经10年。需要按照改革创新精神予以完善，为不具备法人登记条件的社会组织提供生长空间。要求各地备案制在2015年初步建立，2017年基本规范，2020年常规运行。
定性指标20.社会组织登记监管制度的完备程度。目标是建立和完善纵向到底和横向到边，由各级和各相关政府部门共同构成的“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”的社会组织管理体制。根据2013年政府机构改革路线图，2015年实践探索，2017年基本形成，2020年得到完善。
定性指标21. 社会组织评估体系的健全和可靠程度。作为政府和社会等各方对社会组织监管的途径，评估作用明显有效。这个指标要求由政府职能部门引导社会力量在一定期限内健全科学的评估指标体系，建立第三方评估队伍体系，形成有效的评估机制，发挥出评估对社会组织发展的约束作用。
定性指标22.社会组织信用信息体系建设。按照十八大“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”的要求，与国家《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年》衔接，设立该项指标。根据2013年政府机构改革路线图，2015年应全面启动，2017年基本建成，2020年形成完善的社会组织信用信息体系。
定性指标23.社会组织信用档案覆盖率。这是对政府职能部门提出的建设要求，属于监督管理的范畴，并和信用信息提及体系建设相连接。大致在2015年覆盖多数，2017年覆盖大多数，2020年达到覆盖绝大多数。
定性指标24.社会组织公平发展的制度环境改善程度。为克服现有社会组织发展中有失公平的弊端，将改进公平发展环境作为一个指标。目的是逐步消除官办和特权性社会组织的消极影响，促进各类社会组织身份地位、发展机会、资源配置、政治参与方面的平等。主要以枢纽型组织的治理机制建设和资源配置的公平性作为测量依据。力争到2020年社会组织能基本实现公平发展。
定性指标25. 社会组织法律法规体系的完善程度。目标是在梳理和完成“废、改、立”基础上，建立以《中国社会组织法》为核心的社会组织法律法规体系。目标进程是2015年之前完成所有规范性文件和法规的清理，2017年之前完成规范性文件和法规的修改、补充、衔接和统一， 2020年制定实施《中国社会组织法》和建立比较完备的相关法规制度体系。
四、社会组织发展指标分类汇总
将7个定量指标和25个定性指标汇总后一共有32项指标。我们根据性质，将其归入“社会组织能力”“社会组织影响力”“现代社会组织体制建设”和“支持与保障促进”四个基本维度之中。
维度一：“社会组织能力”共7项。包括（1）全职雇员人数占经济活动人口比重；（2）志愿者人数占经济活动人口比重；（3）社会组织数量增长；（4）社会工作专业人才数量；（5）社会组织结构的合理化；（6）行业协会商会实行“一业多会”；（7）评估达到“3A”以上社会组织占总数比例?！吧缁嶙橹芰Α敝饕肷缁嶙橹渎盍?，参与和服务社会相关。
维度二：“社会组织影响力”共5项。包括（8）社会组织总支出占GDP比重；（9）社会组织增加值占GDP比重；（10）慈善捐赠占GDP比重；（11）社会组织信息披露与透明；（12）社会对社会组织诚信的满意度?！吧缁嶙橹跋炝Α敝饕肷缁嶙橹⒒幼饔?，对经济社会产生贡献和影响相关；
维度三：“现代社会组织体制建设”共10项。包括（13）民政部门直接登记社会组织占年度登记社会组织的比重；（14）行政机关与行业协会商会脱钩；（15）现职领导干部退出社会组织兼职；（16）公共权力机关发起成立的社团实现脱钩转型；（17）官办社会组织分类改革的进展程度；（18）政府性社会组织发展基金的民间化；（19）以法律为保障的社会组织独立地位得到明确；（20）社会组织中党建工作的规范化；（21）以章程为核心的社会组织内部治理机制得以完善；（22）加入自律联盟的社会组织占总数的比例?！跋执缁嶙橹逯平ㄉ琛敝饕胝绶挚⑷ㄔ鹈魅?、依法自治相关。
维度四：“支持与保障促进”共10项。（23）政府向社会组织购买公共服务；（24）对社会组织的税收优惠政策；（25）建立与国际接轨的当代社会组织统计体系；（26）社会组织备案制度发展程度；（27）社会组织登记监管制度的完备程度；（28）社会组织评估体系的健全和可靠程度；（29）社会组织信用信息体系建设；（30）社会组织信用档案覆盖率；（31）社会组织公平发展的制度环境改善程度；（32）社会组织法律法规体系的完善程度?！爸С钟氡Ｕ洗俳敝饕胝С?、规范约束、法治环境有关。
以上提出的期望发展目标，需要相应的条件和环境才能实现。这成为执政党和国家政府的新任务和新挑战，社会组织发展的预期目标要求政府从理念到制度，从体制到政策，都要在总结和反思以往经验和不足基础上，进行相应的改革和调整，以为社会组织的突破性发展 创造适宜的环境和空间。
参考文献：
1．莱斯特.M.萨拉蒙、S.沃加斯.索克洛斯基等著：《全球公民社会：非营利部门国际指数》，（陈一梅等译），北京大学出版社2007年。
2．谭永生等：《社会组织对经济和社会发展贡献的统计（指标）研究报告》2008 年，中国社会组织网：http://www.chinanpo.gov.cn/。
3．中华人民共和国国家统计局：《国民经济和社会发展统计公报》（2006-2013）年，国家统计局官方网页。
4．中华人民共和国民政部：《民政事业发展公报》（2006-2009），民政部官方网页发布。
5．中华人民共和国民政部：《社会服务发展统计报告》（2010-2013），民政部官方网页发布。
来源：中国共产党网