为落实《国务院关于促进慈善事业健康发展的指导意见》有关要求，10月15日，民政部下发《关于鼓励实施慈善款物募用分离 充分发挥不同类型慈善组织积极作用的指导意见》（以下简称《意见》）
，进一步明确了募用分离的基本原则、实施方式和支持政策。相比之前业界讨论较多的资助等概念，募用分离无论在内涵还是外延上都更加广阔，它将以往仅局限于基金会中的“少数派义举”置于整个慈善事业改革的大局，给我国慈善事业的结构、过程和功能带来积极效应。募用分离在实践中如此重要，顶层设计的窗口也已然敞开，下一步面临的问题就是如何推动利好政策的进一步落地。
募用分离即募集与使用分离，使用与管理相分离。
具体操作上，由募集型慈善组织统一筹集慈善资源，并将所筹集款物交由具有服务专长的慈善组织实施，募集型慈善组织负责慈善资源的募集、分配和管理，服务组织负责慈善资源的合理使用，政府与社会公众共同参与监督。
从结构上看，募用分离是指具有募集优势的慈善组织与具有服务专长的慈善组织基于比较优势形成的一种平等合作关系，能够着力化解制约慈善事业发展的内部张力和冲突，理顺慈善事业不同环节、不同部门之间的关系。
从过程上看，募用分离将原本处于混沌状态的慈善活动划分为两个阶段：资源募集和服务提供，前者是包括募捐、捐赠在内的慈善资源开发系统，而后者是慈善资源的利用和服务递送系统，由此不仅造成了募集型慈善组织和服务型慈善组织的结构分离，还影响了整个慈善事业运作流程的变化。
从功能上看，募用分离实质上是对服务型慈善组织，尤其是草根慈善组织的一种“赋权”，它降低了募集型慈善组织的权力优势，使其专注于社会问题的解决方案设计，并有计划性地使用稀缺的慈善资源，同时也有利于形成服务型慈善组织围绕服务质量和能力的竞争氛围，建立起监督和问责机制，实现慈善组织权责利对等。
根据慈善款物的来源方式不同，募用分离可以分为增量分离和存量分离两种类型。
其中，增量分离是募集型慈善组织与服务型慈善组织围绕新增筹款的合作方式，主要指联合劝募，其特点是募集型慈善组织不动本金，主要通过将公募资格与其他慈善组织共享进而实现双方之间的合作，一些爱心企业也会通过企业社会责任的形式参与进来，形成多方合作的慈善事业运行格局。
存量分离主要是募集型慈善组织使用既有资金面向服务型慈善组织提供资助的合作方式，具体包括协议委托、公益招投标和公益创投等，其特点是募集型组织动用本金向与自身宗旨、目标一致的服务型慈善组织提供资金帮助其完成慈善服务。在实际操作过程中，募用分离可能同时采用上述一种或几种运作模式。
募用分离提出的背景，既受发达国家慈善发展潮流的影响，也有我国社会治理创新及慈善事业改革的社会经济条件。同时，我们也必须承认，募用合一是在传统慈善体制下形成的一种制度安排，具有较强的路径依赖特征。在公募资格没有放开，慈善组织的规模、经验和能力还十分有限的情况下，简单地采取一刀切方式的募用分离会造成资源的浪费和效率的降低。并且，从当前的实际情况来看，许多具有募集优势的慈善组织在服务专长方面同样也拥有优势，从国际经验上来看，一些跨国慈善组织也是募用合一的，这使得募用分离的实际认定与实施过程较为复杂。为了提升募用分离的实施效果，我们在公共政策制定与执行过程中尤其需要注意以下三个要点：
募集型慈善组织选择资助其他慈善组织还是选择自己运作主要取决于交易成本。交易成本是在慈善活动所产生的成本之外的，由于募用分离而花费的全部时间和成本，包括信息传播、推广、与款物拨付以及谈判、协商、签约、执行及监督等活动所花费的成本。如果交易成本过高，募集型慈善组织就不愿资助而倾向于自我运作。因此，激励扶持政策要从降低交易成本的角度去展开思考，尤其需要考虑募用分离的三个基本特征：捐赠的专用性、捐赠的不确定性和合作频率。具体而言，政策的着眼点在于如何推动限定性捐赠对项目实施主体的约束，创造公平竞争的募款环境以及帮助慈善组织搭建募用分离的平台。
不同慈善组织由于在网络关系中的位置不同，其拥有的权力大小也不一致。服务型慈善组织处于权力弱势一方，由于平衡压力，通常会采取平衡运作策略，包括（1）降低募集型慈善组织所提供资源的价值，减少对其的依赖；（2）寻求募集型慈善组织所提供资源的替代者，从而减少对其依赖；（3）增加提供给募集型慈善组织资源的价值，从而提高对方的依赖；（4）减少募集型慈善组织所拥有的替代者以提高对方的依赖水平。在这种四种机制中，与可替代性相关的平衡运作（2）和（4）具有独特的实用价值，政府可以通过购买服务的方式为服务型慈善组织提供多元化资金来源渠道以及鼓励服务型慈善组织组建联合型、行业性慈善组织的方式平衡。
捐赠者、募集型慈善组织、服务型慈善组织与受益者之间存在着广泛的信息不对称，形成了多层委托代理的关系，容易出现逆向选择和道德风险，比如将募集款物拨付给了服务能力差的慈善组织以及募集型慈善组织挪用善款，还有可能产生募集型慈善组织与服务型慈善组织之间合谋的风险。在这种情况下，委托人可以通过一些信号，比如项目成本、组织声誉等方式获取信息进而建立最优制度安排。进一步地，对这一类问题的解决思路涉及到对慈善组织信息公开的一系列规定，可以结合财务披露（财务审计）、项目披露（年度报告）和关联交易（年检报告）三个方面予以审查。
上述要点中，要点一反映的是募用分离过程问题，要点二反映的是募用分离结构问题，要点三反映的是募用分离功能问题。如果这些问题无法解决，募用分离在实施过程中难免遭遇尴尬。因此，科学制定募用分离政策方案，需要在充分考虑其支持与约束条件下，与整个慈善事业改革协同并举、同步推进，才能实现政策方案的初衷。
来源：公益慈善学园
注：本文为原创内容，如需转载请与与微信joy_song0711联系相关授权事宜。